La loi Royer du 27 décembre 1973 : naissance du contrôle des grandes surfaces

Le contexte : la révolution des hypermarchés

En 1963, Carrefour ouvre à Sainte-Geneviève-des-Bois le premier hypermarché français. Dix ans plus tard, ils sont plus de deux cents. Le petit commerce, qui représente encore l’essentiel de la distribution, s’alarme ; les mouvements de commerçants — le CID-UNATI de Gérard Nicoud en tête — font de la grande distribution un enjeu politique majeur. C’est dans ce climat que Jean Royer, ministre du Commerce et de l’Artisanat, fait adopter la loi d’orientation du commerce et de l’artisanat du 27 décembre 1973.

Ce que la loi instaure

Son principe est simple : au-delà d’une certaine taille, on ne peut plus ouvrir un commerce sans autorisation. Les seuils sont fixés en surface de vente :

• 1 000 m² dans les communes de moins de 40 000 habitants ;
• 1 500 m² dans les communes de plus de 40 000 habitants.

L’autorisation est délivrée par une commission départementale d’urbanisme commercial — la CDUC —, composée d’élus locaux, de représentants des activités commerciales et artisanales et de représentants des consommateurs. En cas de refus, un recours est possible devant le ministre.

Une loi de protection, pas d’aménagement

La loi Royer est d’abord une loi de défense du commerce existant. Les commissions apprécient l’équilibre entre les formes de commerce et l’effet du projet sur les commerçants en place — un critère économique qui autorise, de fait, à refuser un projet parce qu’il ferait concurrence. C’est ce fondement que le droit européen finira par condamner.

Les réformes qui l’ont suivie

La loi Sapin du 29 janvier 1993 transforme les CDUC en commissions départementales d’équipement commercial, les CDEC, et crée la Commission nationale d’équipement commercial comme instance de recours. La loi Raffarin du 5 juillet 1996 durcit le dispositif en abaissant le seuil d’autorisation à 300 m², quelle que soit la commune — le régime le plus restrictif que la France ait connu.

Ce durcissement conduit la Commission européenne à engager une procédure contre la France : la directive Services de 2006 interdit de subordonner une implantation à un test économique. C’est la loi de modernisation de l’économie de 2008 qui met le droit français en conformité, en remplaçant les critères économiques par des critères d’aménagement du territoire.

Ce qu’il en reste aujourd’hui

Le seuil de 1 000 m² est revenu, mais il n’est pas absolu : il peut être abaissé pour un magasin intégré à un ensemble commercial, et dans les communes de moins de 20 000 habitants, qui peuvent saisir la CDAC dès 300 m². Les commissions s’appellent CDAC et CNAC. Le critère de concurrence a disparu des textes, mais l’analyse d’impact l’a en partie réintroduit, à travers les densités commerciales et l’impact sur le marché théorique et sur les circuits de distribution. Et l’architecture est celle de 1973 : une autorisation préalable, une commission départementale, un recours national. Quand un élu de CDAC parle de « protéger le commerce de centre-ville », il parle le langage de la loi Royer — avec les mots de la loi ELAN.

Dernière mise à jour : septembre 2026.